文章来源：宏春观察
摘要本文分析《政府工作报告》中生态环境保护的内容，我国的生态文明建设取得的积极进展，指出了我国生态文明建设和生态环境保护面临的新形势、新挑战，提出必须创新思路应对生态环境保护的新形势、新挑战，以碳达峰为生态文明建设的总抓手彰显负责任大国形象，以新思路、新办法打好打赢生态环境保护持久战的下一步发展思路。
关键词《政府工作报告》；碳达峰；生态环境质量；生态环境保护；攻坚战
国务院总理李克强所做的年《政府工作报告》，代表了以习近平同志为核心的党中央对年全国工作的回顾、当前形势的分析及今年工作的部署。《政府工作报告》是一年的施政纲领，分析解读《政府工作报告》，对总结年生态环境保护，明确年的目标及工作重点，对推动高水平生态环境保护十分必要。
生态环境保护成为现代化强国建设的重要领域
纵观年《政府工作报告》，各个部分均含有生态环境保护的相关内容。过去一年，我国实现了“十四五”良好开局，各项主要目标任务均较好完成。在面对复杂严峻的国内外形势和诸多风险挑战，特别是我国经济仍处于新冠疫情等严重冲击后的当下，保持经济平稳运行、完成生态环境目标，殊为不易。
生态环境保护融入“政府工作报告”各部分
纵观年政府工作报告，每个部分几乎都含有生态环境保护的相关内容。例如，在“年工作回顾”中，充分肯定了我国的发展取得新的重大成就，其中包含对生态文明建设持续推进的肯定；在总结过去一年工作中的第六条，涉及“加强生态环境保护，促进可持续发展”；在“年经济社会发展总体要求和政策取向”部分，强调了要坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念；在年发展主要预期目标部分，包含“生态环境质量持续改善，主要污染物排放量继续下降”；在“年政府工作任务”中，除第八条“持续改善生态环境，推动绿色低碳发展”外，其他工作也或多或少涉及生态环境保护。
在年政府工作安排中，涉及生态环境保护内容的，既有直接与生态环境保护有关的，也有间接有利于生态环境保护的。其中，在“积极的财政政策”部分，提出“基础设施建设和改造、全面解决生态环保等行业留抵退税”政策；在“增强区域发展平衡性协调性”部分，提出“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展”；在“扎实稳妥推进农村改革发展”部分，提出“因地制宜推进农村改厕和污水垃圾处理”等，与生态环境保护直接相关。
在“转变政府职能中”，要求“加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，提高监管效能”；在“扩大内需”部分，要求“继续支持新能源汽车消费”；在“积极扩大有效投资”部分，要求“建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施，加快城市燃气管道、给排水管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施，继续推进地下综合管廊建设”等，则有利于生态环境质量的根本改善[1]。
在《政府工作报告》中的安排体现“五位一体”战略布局
利用国民经济和社会发展规划进行各项工作的部署是中国特色之一，也是我国集中力量办大事的具体体现。虽然我国从“六五”时期开始，国民经济计划调整为国民经济和社会发展规划，其中包含环境保护的内容。但恢复生产是新中国成立以后的重要任务；直到年12月21日，根据毛泽东主席的提议，周恩来总理在政府工作报告中提出四个现代化的战略目标。党的十一届三中全会后，党中央提出以经济建设为中心，既推进物质文明建设又抓好精神文明建设，实现“两个文明”协调发展。年，《中国环境与发展十大对策》制定出台；年，《中国21世纪议程》发布；年，可持续发展作为重大发展战略写入党的十五大报告。党的十二届六中全会做出社会主义的“经济改革、政治改革、精神文明建设”“三位一体”总体规划。《中国跨世纪绿色工程规划》成为《国家环境保护“九五”计划和年远景目标》的组成部分，是把环境保护纳入国民经济计划的重大举措。以江泽民同志为核心的党中央提出“退耕还林、封山绿化”战略，以“再造秀美山川”。年6月，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出：“中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。”党的十七大报告则明确要求：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。
党的十八大报告提出了“五位一体”总体布局。党的十八大以来，党中央加强对生态文明建设的全面领导，把生态文明建设和生态环境保护摆在全局工作的突出位置。在“五位一体”总体布局中，生态文明建设是其中一位；在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中，坚持人与自然和谐共生是其中一条；在新发展理念中，绿色发展是其中一项；在三大攻坚战中，污染防治是其中一战；在到21世纪中叶建成社会主义现代化强国目标中，美丽是其中一个特征。习近平总书记强调“五位一体”总体布局，适应了新时代改革开放、现代化建设的新要求，生动诠释了群众的共同愿望和期盼，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供了理论指引和实践方向。
党的十九大修改通过的党章增加“增强绿水青山就是金山银山的意识”等内容，年3月通过《中华人民共和国宪法修正案》将生态文明写入《中华人民共和国宪法》，实现了党的主张、国家意志、人民意愿的高度统一。年3月，中央财经委员会第九次会议要求，将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体框架和经济社会发展全局，使生态文明建设内容更为丰富，在我国社会主义现代化强国中的地位更为重要。
过去一年是党和国家历史上具有里程碑意义的一年。中国共产党迎来建党周年，中共十九届六中全会通过中国共产党第三个历史决议——《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，第一个百年奋斗目标胜利实现，做到了如期打赢脱贫攻坚战，如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军新征程。“小康全面不全面，生态环境是关键”。我国污染防治攻坚战取得预期成果，生态文明制度体系和生态环境治理能力不断提升，保证了全面建成小康社会目标的很好实现。
我国的生态文明建设取得积极进展
习近平总书记始终心系生态文明建设和生态环境保护，在各地考察和出席国内外重要会议时，发表一系列重要讲话，做出一系列重要指示批示，一以贯之要求牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念。我国坚持生态优先、绿色发展，统筹谋划、积极推进，年国民经济和社会发展规划中8项生态环境约束性指标顺利完成，污染防治攻坚战成效显著，生态环境质量明显改善，天变蓝、水变清、地变绿，是人民群众的切身感受。
蓝天保卫战扎实推进。年，空气质量越来越好，地级及以上城市优良天数比率为87.5%，同比上升0.5个百分点；细颗粒物（PM2.5）平均浓度为30μg/m3，同比下降9.1%。臭氧浓度为μg/m3，同比下降0.7%，连续两年实现PM2.5和臭氧浓度双下降。持续开展重点区域大气污染综合治理攻坚行动，京津冀及周边“2+26”城市、长三角基本消除重污染天气，长三角地区、苏皖鲁豫交界地区PM2.5平均浓度同比分别下降18.9%、11.4%和12.8%，京津冀及周边地区大气环境质量的改善，保证了冬奥会的顺利召开。臭氧浓度上升态势得到有效遏制，平均浓度同比分别下降5%、0.7%和4.9%；汾渭平原区域PM2.5平均浓度为同比下降16%。因地制宜开展清洁取暖改造，北方地区完成散煤治理约万户。晒“蓝天白云”的照片成为自媒体的日常。
碧水保卫战成效明显。我国进入深入开展污染攻坚战的新阶段。年，全国地表水优良水质断面占84.9%，同比上升1.9个百分点；劣Ⅴ类水质断面占1.2%，同比下降0.6个百分点；深入推进黑臭水体整治，持续提升城市黑臭水体治理成效，原来一些河流的黑臭现象明显减少。从重点流域看，建立健全长江流域水生态考核指标体系，加大了长江入河排污口监测、溯源、整治工作力度，开展长江经济带工业园区污水处理设施整治专项行动“回头看”，整治污水直排、乱排排污口；完成黄河干流上、中游部分河段排污口排查，积极推动乡镇级集中式饮用水水源保护区划定，加强入海排污口管理，推进海水养殖生态环境监管和海洋垃圾污染防治，“碧海”海洋生态环境专项执法取得预期成效。岸清水绿成为水环境治理成效的新常态。
净土保卫战积极推进。土壤污染治理，不仅关系到食品安全，也能提高土壤的碳汇水平。年，《农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行）》印发实施，对农业面源治理将起到积极作用。开展了土壤污染重点监管单位隐患排查整治和耕地涉镉重点行业企业排查整治；全国受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率双双超过90%，为未来土壤污染防治奠定了基础。加强重点地区危险化学品生产企业腾退土地污染风险管控和治理修复。全年新增完成1.6万个行政村环境整治，完成余处较大面积黑臭水体整治。开展国家级化工园区和重点铅锌矿区地下水状况调查评估，确定河北唐山等城市作为地下水污染防治试验区。稳步推进“无废城市”建设试点，集成了固体废物、再生资源综合利用和处理的政策、技术和商业模式，出现了一系列成功做法和经验。组织开展塑料污染治理联合专项行动，生态环境保护相关工作得到积极实施。
坚持一体化保护修复。坚持系统思路，统筹各类规划、项目和资金，对山水林田湖草沙进行一体化保护、修复，将“各炒各的菜、各吃各的饭”变为“各炒拿手菜、共摆一桌席”。在污染防治中，强调不同地区之间的协调联动、相互配合，防止各自为政、以邻为壑，黄河流域水质明显改善，全国重点城市空气质量明显提升。在生态治理中，划定生态环保红线、优化国土空间开发格局、全面促进资源节约等方面齐头并进，注重不同领域的分工协作；毛乌素沙地茫茫沙海变成大片绿洲，“沙进人退”转变为“绿进沙退”。在生态文明体制改革中，更加注重制度之间的关联性、耦合性，宏观体制、中观制度、微观机制都在不断完善，治理体系更加完整、治理能力更加优化。持续推进生态保护修复重大工程，森林覆盖率和森林蓄积量连续30年保持“双增长”，自然保护地面积占比达到18%。第一批国家公园正式设立。年云南大象北上及返回之旅，成为我国生物多样性保护成果的生动展现。
全球环境治理贡献日益凸显。实施积极应对气候变化国家战略，推动《巴黎协定》的达成、签署、生效和实施。宣布二氧化碳排放力争年前达到峰值，努力争取年前实现碳中和，达成《中美应对气候危机联合声明》《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》。出台碳达峰、碳中和“1+N”政策体系。到年底，可再生能源发电装机规模突破10亿千瓦，单位GDP二氧化碳排放较年降低约48.4%，煤炭消费比重降低到56%左右，清洁能源占比达到25.3%，光伏、风能装机容量、发电量，新能源汽车产销量均居世界首位。成功举办《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15），碳排放权交易市场上线交易，第一个履约周期纳入发电行业重点排放单位家。倡导建立“一带一路”绿色发展国际联盟和绿色“一带一路”大数据平台，帮助发展中国家提高生态环境治理水平和应对气候变化能力，彰显了我国负责任大国形象，推动构建人类命运共同体。
目标责任体系不断健全。生态环境质量改善是生态文明建设的核心，关键在领导干部，在“一把手”。党的十八大以来，“党政同责、一岗双责”成为一项制度性安排，以改善生态环境质量为核心的目标责任体系不断健全，环境保护的属地管理，特别是省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度、河（湖）、湾、林长制等责任制相继实施，从思想、法律、体制、组织、作风上全面发力，保证了生态环境保护目标的实现乃至超额完成。全方位、全地域、全过程加强生态文明建设和生态环境保护，实施大气、水、土壤污染防治行动计划，向污染宣战，生态文明示范创建持续推进，先后组织命名五批国家生态文明建设示范区和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。生态环保宣传教育力度不断加大，绿水青山就是金山银山理念不断深入人心。
生态文明制度体系逐步完善。制度是生态文明建设的根本保证。习近平同志指出：“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。”《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等陆续印发，自然资源资产产权制度、排污许可制度、国家公园制度、生态保护红线制度等“四梁八柱”的制度体系基本形成，以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系逐步完善。加快制度创新、法规标准创新，初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，建成并运行国家生态环境科技成果转化综合服务平台、生态环境监管大数据平台。开展中央生态环境保护督察，坚决查处一批破坏生态环境的重大典型案件、解决一批人民群众反映强烈的突出环境问题。充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，运用政府资金吸引社会资本积极进入，支撑了我国生态文明建设和生态环境保护目标的完成。
生态文明建设和生态环境保护面临新形势、新挑战
我国生态文明建设面临全新的形势。正如年5月习近平总书记在生态环境保护大会上所指出的，我国生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固。生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件、有能力解决生态环境突出问题的窗口期。
从国际环境看，当前形势复杂多变，全球政治、经济与生态环境关联密切、深度交织，单边主义、保护主义趋势不断加深，产业链、供应链断裂带来的部分商品出口需求增加，错综复杂的外部环境将给我国生态环境保护带来一定挑战。
从国内发展看。我国工业化和城市化的历史任务尚未完成。党的十九大提出我国分阶段的现代化目标：从年到年基本实现社会主义现代化；从年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。其中的生态文明建设目标是到年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现，到年生态文明将全面提升。从短期看，一方面，面对我国经济发展需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，千亿投资、百个项目集中开工成为一道“风景”；钢铁、水泥等初级产品需求上升导致部分地区承接“两高”项目的意愿增强。另一方面，部分地区对生态环境保护的重视程度有所减弱、保护意愿有所下降、行动要求有所放松、投入力度有所减小，企业环保设备运转不正常、违法超标排污等现象增多，势必增加环境质量改善的压力和难度。
生态环境保护的难度在逐渐加大。如大气污染防治的颗粒越来越小，难度越来越大。从污染物成分看，污染物颗粒由粗变细，最先解决了粗颗粒污染（PM10）。20世纪90年代，我国大气污染特征以煤烟型污染为主，国家以此为重点，先后解决了二氧化硫(SO2)和总悬浮颗粒物(TSP)等突出问题。随着我国重化工快速发展，城市区域不断扩大，机动车保有量迅速增加，年大气污染类型呈现煤烟型污染和光化学污染等污染类型并存的复合型污染特征。从“十一五”开始，电厂脱硫项目有效解决了大气污染和酸雨问题；从“十二五”开始增加了脱硝要求。-年冬春，包括京津冀在内的华北平原和长三角等我国中东部地区，多次持续出现大范围严重灰霾天气，污染过程持续长，程度严重，细颗粒物PM2.5(粒径≤2.5μm的颗粒)成为首要大气污染物，也成为防治重点。近年来，虽然我国城市空气质量“达标”率高，公众感知的能见度却并未同步提高。
又如，水环境保护，我国从解决跨流域污染到黑臭水体治理，保持岸绿水清的水环境任重道远。跨流域水污染防治既是各国的普遍难题，也是困扰我国水环境治理的难题。有关数据显示，生态环境部门最初列出的流域重点污染区域主要集中在跨行政区的交界处；几乎每个行政区（省、市、县和乡）都受到上游地区的污染而又污染着下游地区。“以邻为壑”是主要原因。一段时期内，我国内陆水体水域污染非常严重，超过六成的大型湖泊出现富营养化问题，滇池、太湖、白洋淀、巢湖等的富营养化尤为严重。一些新出现的污染物质，包含内分泌干扰素、抗生素、杀虫剂相关产物、藻类毒素等也相继出现，对居民健康构成严重威胁。在这些问题得到初步解决后，深入打好碧水保卫战将检验我们的能力和耐心。
进入新时代，解决人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾对生态环境保护提出许多新要求。如果说在过去的一段时间内，经济社会发展与环境保护的矛盾突出，资源环境承载能力达到或接近上限；新老环境问题交织，区域性、布局性、结构性风险凸显，重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、生态破坏等问题时有发生，成为民生之患、民心之痛，成为经济社会发展的瓶颈制约，成为全面建成小康社会的明显短板。那么，通过几个阶段的污染防治攻坚战，国家和地方加大力度、加快治理、加紧攻坚，打好打赢了几个标志性的重大污染攻坚战。特别是党的十八大以来，在生态文明建设和生态环境保护方面，制度出台之全面，措施之实、力度之大，效果之显著前所未有。
然而，治理能力相对不足，难以满足新形势下的生态环境保护要求。随着环境保护从局部到全局，环境污染防治攻坚战从“坚决打好”走向“深入打好”，走向“深水区”，显示生态环境保护矛盾触及的层次更深、领域更广、治理难度更大。减污与降碳、城市与农村、PM2.5和臭氧、水环境治理与水生态保护、新出现的污染物与传统污染物防治等相互交织叠加，难度和挑战前所未有。我国生态环境质量虽有改善，但同人民群众对美好生活的期盼相比，同建设美丽中国的目标相比，同构建新发展格局、推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家的要求相比，还有较大差距。部分生态环境问题成因和机理研究不够、认识不透。此外，还存在政策执行走样等问题。
与此同时，疫情、灾情及突发事件带来了生态环境保护压力。一是“第三波”新冠疫情呈现多点散发态势，不仅带来与防疫有关的垃圾和污染物需要处理，还导致督察执法等应到现场的一些工作无法正常开展。二是一些地方利用内河、坑塘旱季积水、雨季排污，涵闸平时蓄污、雨天排放，污染物“零存整排”现象增多，一些废弃矿坑、堆渣渗滤，导致水体污染突发事件增多。三是气候变化研究对短期气象气候事件应对
